PENERAPAN OTONOMI DAERAH DAN MASALAH YANG TERJADI

Pendahuluan

          Otonomi daerah adalah suatu keadaan yang memungkinkan daerah dapat mengaktualisasikan segala potensi terbaik yang dimilikinya secara optimal.Dimana untuk mewujudkan keadaan tersebut,berlaku proposisi bahwa pada dasarnya segala persoalan sepatutnya diserahkan kepada daerah untuk mengidentifikasikan,merumuskan,dan memecahkannya,kecuali untuk persoalan-persoalan yang memang tidak mungkin diselesaikan oleh daerah itu sendiri dalam perspektif keutuhan negara-bangsa.

Pembahasan

Aturan Perundang-undangan

          Beberapa aturan perundang-undangan yang berhubungan dengan pelaksanaan Otonomi Daerah:

1. Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah
2. Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah
3. Undang-Undang No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah
4. Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
5. Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah
6. Perpu No. 3 Tahun 2005 tentang Perubahan atas Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
7. Undang-Undang No. 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah

Pelaksanaan Otonomi Daerah di Masa Orde Baru

          Sejak tahun 1966, pemerintah Orde Baru berhasil membangun suatu pemerintahan nasional yang kuat dengan menempatkan stabilitas politik sebagai landasan untuk mempercepat pembangunan ekonomi Indonesia. Politik yang pada masa pemerintahan Orde Lama dijadikan panglima, digantikan dengan ekonomi sebagai panglimanya, dan mobilisasi massa atas dasar partai secara perlahan digeser oleh birokrasi dan politik teknokratis. Banyak prestasi dan hasil yang telah dicapai oleh pemerintahan Orde Baru, terutama keberhasilan di bidang ekonomi yang ditopang sepenuhnya oleh kontrol dan inisiatif program-program pembangunan dari pusat. 

          Dalam kerangka struktur sentralisasi kekuasaan politik dan otoritas administrasi inilah, dibentuklah Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah. Mengacu pada UU ini, Otonomi Daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku.

          Selanjutnya yang dimaksud dengan Daerah Otonom, selanjutnya disebut Daerah, adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas wilayah tertentu yang berhak, berwenang dan berkewajiban mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia, sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

          Undang-undang No. 5 Tahun 1974 ini juga meletakkan dasar-dasar sistem hubungan pusat-daerah yang dirangkum dalam tiga prinsip:

1. Desentralisasi, penyerahan urusan pemerintah dari Pemerintah atau Daerah tingkat atasnya kepada Daerah menjadi urusan rumah tangganya;
2. Dekonsentrasi, pelimpahan wewenang dari Pemerintah atau Kepala Wilayah atau Kepala Instansi Vertikal tingkat atasnya kepada Pejabat-pejabat di daerah.
3. Tugas Pembantuan (medebewind), tugas untuk turut serta dalam melaksanakan urusan pemerintahan yang ditugaskan kepada Pemerintah Daerah oleh Pemerintah oleh Pemerintah Daerah atau Pemerintah Daerah tingkat atasnya dengan kewajiban mempertanggungjawabkan kepada yang menugaskannya.

                    Dalam kaitannya dengan Kepala Daerah baik untuk Dati I (Propinsi) maupun Dati II (Kabupaten/Kotamadya), dicalonkan dan dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dari sedikit-dikitnya 3 (tiga) orang dan sebanyak-banyaknya 5 (lima) orang calon yang telah dimusyawarahkan dan disepakati bersama antara Pimpinan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah/Pimpinan Fraksi-fraksi dengan Menteri Dalam Negeri,  untuk masa jabatan 5 (lima) tahun dan dapat diangkat kembali untuk 1 (satu) kali masa jabatan berikutnya  dengan hak, wewenang dan kewajiban sebagai pimpinan pemerintah Daerah yang berkewajiban memberikan keterangan pertanggungjawaban kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sekurang-kurangnya sekali setahun, atau jika dipandang perlu olehnya, atau apabila diminta oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, serta mewakili Daerahnya di dalam dan di luar Pengadilan.

          Berkaitan dengan susunan, fungsi dan kedudukan anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, diatur dalam Pasal 27, 28, dan 29 dengan hak seperti hak yang dimiliki oleh anggota Dewan Perwakilan Rakyat (hak anggaran; mengajukan pertanyaan bagi masing-masing Anggota; meminta keterangan; mengadakan perubahan; mengajukan pernyataan pendapat; prakarsa; dan penyelidikan), dan kewajiban seperti a) mempertahankan, mengamankan serta mengamalkan PANCASILA dan UUD 1945; b)menjunjung tinggi dan melaksanakan secara konsekuen Garis-garis Besar Haluan Negara, Ketetapan-ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat serta mentaati segala peraturan perundang-undangan yang berlaku; c) bersama-sama Kepala Daerah menyusun Anggaran Pendapatan dan Belanja daerah dan peraturan-peraturan Daerah untuk kepentingan Daerah dalam batas-batas wewenang yang diserahkan kepada Daerah atau untuk melaksanakan peraturan perundangundangan yang pelaksanaannya ditugaskan kepada Daerah; dan d) memperhatikan aspirasi dan memajukan tingkat kehidupan rakyat dengan berpegang pada program pembangunan Pemerintah. 

          Dari dua bagian tersebut di atas, nampak bahwa meskipun harus diakui bahwa UU No. 5 Tahun 1974 adalah suatu komitmen politik, namun dalam prakteknya yang terjadi adalah sentralisasi (baca: kontrol dari pusat) yang dominan dalam perencanaan maupun implementasi pembangunan Indonesia. Salah satu fenomena paling menonjol dari pelaksanaan UU No. 5 Tahun 1974 ini adalah ketergantungan Pemda yang relatif tinggi terhadap pemerintah pusat.

Pelaksanaan Otonomi Daerah setelah Masa Orde Baru

          Upaya serius untuk melakukan desentralisasi di Indonesia pada masa reformasi dimulai di tengah-tengah krisis yang melanda Asia dan bertepatan dengan proses pergantian rezim (dari rezim otoritarian ke rezim yang lebih demokratis). Pemerintahan Habibie yang memerintah setelah jatuhnya rezim Suharto harus menghadapi tantangan untuk mempertahankan integritas nasional dan dihadapkan pada beberapa pilihan, yaitu :

1. melakukan pembagian kekuasaan dengan pemerintah daerah, yang berarti mengurangi peran pemerintah pusat dan memberikan otonomi kepada daerah;
2. pembentukan negara federal; atau
3. membuat pemerintah provinsi sebagai agen murni pemerintah pusat.

          Pada masa ini, pemerintahan Habibie memberlakukan dasar hukum desentralisasi yang baru untuk menggantikan Undang-Undang No. 5 Tahun 1974, yaitu dengan memberlakukan Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Beberapa hal yang mendasar mengenai otonomi daerah dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang sangat berbeda dengan prinsip undang-undang sebelumnya antara lain :

1. Dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 pelaksanaan otonomi daerah lebih mengedepankan otonomi daerah sebagai kewajiban daripada hak, sedang dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 menekankan arti penting kewenangan daerah dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat melalui prakarsanya sendiri.
2. Prinsip yang menekankan asas desentralisasi dilaksanakan bersama-sama dengan asas dekonsentrasi seperti yang selama ini diatur dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974 tidak dipergunakan lagi, karena kepada daerah otonom diberikan otonomi yang luas, nyata dan bertanggung jawab. Hal ini secara proporsional diwujudkan dengan pengaturan, pembagian dan pemanfaatan sumber daya nasional yang berkeadilan, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. Di samping itu, otonomi daerah juga dilaksanakan dengan prinsip-prinsip demokrasi yang juga memperhatikan keanekaragaman daerah.
3. Beberapa hal yang sangat mendasar dalam penyelenggaraan otonomi daerah dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999, adalah pentingnya pemberdayaan masyarakat, menumbuhkan prakarsa dan kreativitas mereka secara aktif, serta meningkatkan peran dan fungsi Badan Perwakilan Rakyat Daerah. Oleh karena itu, dalam Undang-undang ini otonomi daerah diletakkan secara utuh pada daerah otonom yang lebih dekat dengan masyarakat, yaitu daerah yang selama ini berkedudukan sebagai Daerah Tingkat II, yang dalam Undang-undang ini disebut Daerah Kabupaten dan Daerah Kota.
4. Sistem otonomi yang dianut dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 adalah otonomi yang luas, nyata dan bertanggung jawab, dimana semua kewenangan pemerintah, kecuali bidang politik luar negeri, hankam, peradilan, moneter dan fiskal serta agama dan bidang- bidang tertentu diserahkan kepada daerah secara utuh, bulat dan menyeluruh, yang ditetapkan dengan peraturan pemerintah.
5. Daerah otonom mempunyai kewenangan dan kebebasan untuk membentuk dan melaksanakan kebijakan menurut prakarsa dan aspirasi masyarakat. Sedang yang selama ini disebut Daerah Tingkat I atau yang setingkat, diganti menjadi daerah propinsi dengan kedudukan sebagai daerah otonom yang sekaligus wilayah administrasi, yaitu wilayah kerja Gubernur dalam melaksanakan fungsi-fungsi kewenangan pusat yang didelegasikan kepadanya.
6. Kabupaten dan Kota sepenuhnya menggunakan asas desentralisasi atau otonom. Dalam hubungan ini, kecamatan tidak lagi berfungsi sebagai peringkat dekonsentrasi dan wilayah administrasi, tetapi menjadi perangkat daerah kabupaten/kota. Mengenai asas tugas pembantuan dapat diselenggarakan di daerah propinsi, kabupaten, kota dan desa. Pengaturan mengenai penyelenggaraan pemerintahan desa sepenuhnya diserahkan pada daerah masing-masing dengan mengacu pada pedoman yang ditetapkan oleh pemerintah.
7. Wilayah Propinsi meliputi wilayah laut sepanjang 12 mil dihitung secara lurus dari garis pangkal pantai, sedang wilayah Kabupaten/Kota yang berkenaan dengan wilayah laut sebatas 1/3 wilayah laut propinsi.
8. Pemerintah Daerah terdiri dari Kepala Daerah dan perangkat daerah lainnya sedang DPRD bukan unsur pemerintah daerah. DPRD mempunyai fungsi pengawasan, anggaran dan legislasi daerah. Kepala daerah dipilih dan bertanggung jawab kepada DPRD. Gubernur selaku kepala wilayah administratif bertanggung jawab kepada Presiden.
9. Peraturan Daerah ditetapkan oleh Kepala Daerah dengan persetujuan DPRD sesuai pedoman yang ditetapkan Pemerintah, dan tidak perlu disahkan oleh pejabat yang berwenang.
10. Daerah dibentuk berdasarkan pertimbangan kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial budaya, sosial politik, jumlah penduduk, luas daerah, dan pertimbangannya lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah, daerah, daerah yang tidak mampu menyelenggarakan otonomi daerah dapat dihapus dan atau digabung dengan daerah lain. Daerah dapat dimekarkan menjadi lebih dari satu daerah, yang ditetapkan dengan undang-undang.
11. Setiap daerah hanya dapat memiliki seorang wakil kepala daerah, dan dipilih bersama pemilihan kepala daerah dalam satu paket pemilihan oleh DPRD.
12. Daerah diberi kewenangan untuk melakukan pengangkatan, pemindahan, pemberhentian, penetapan pensiun, pendidikan dan pelatihan pegawai sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan daerah, berdasarkan nama, standar, prosedur yang ditetapkan pemerintah.
13. Kepada Kabupaten dan Kota diberikan otonomi yang luas, sedang pada propinsi otonomi yang terbatas. Kewenangan yang ada pada propinsi adalah otonomi yang bersifat lintas Kabupaten dan Kota, yakni serangkaian kewenangan yang tidak efektif dan efisien kalau diselenggarakan dengan pola kerjasama antar Kabupaten atau Kota. Misalnya kewenangan di bidang perhubungan, pekerjaan umum, kehutanan dan perkebunan dan kewenangan bidang pemerintahan tertentu lainnya dalam skala propinsi termasuk berbagai kewenangan yang belum mampu ditangani Kabupaten dan Kota.
14. Pengelolaan kawasan perkotaan di luar daerah kota dapat dilakukan dengan cara membentuk badan pengelola tersendiri, baik secara intern oleh pemerintah Kabupaten sendiri maupun melalui berkerjasama antar daerah atau dengan pihak ketiga. Selain DPRD, daerah juga memiliki kelembagaan lingkup pemerintah daerah, yang terdiri dari Kepala Daerah, Sekretariat Daerah, Dinas-Dinas Teknis Daerah, Lembaga Staf Teknis Daerah, seperti yang menangani perencanaan, penelitian dan pengembangan, pendidikan dan latihan, pengawasan dan badan usaha milik daerah. Besaran dan pembentukan lembaga-lembaga itu sepenuhnya diserahkan pada daerah. Lembaga pembantu Gubernur, Pembantu Bupati/Walikota, Asisten Sekwilda, Kantor Wilayah dan Kandep dihapus.
15. Kepala Daerah sepenuhnya bertanggung jawab kepada DPRD, dan DPRD dapat meminta Kepala Daerahnya berhenti apabila pertanggungjawaban Kepala daerah setelah 2 (dua) kali tidak dapat diterima oleh DPRD.        

Memerangi korupsi dalam Otonomi Daerah

          Tantangan mengungkap korupsi didaerah dihadapkan pada keterbatasan sistem yang digunakan saat ini. Pro dan kontra sering mengiringi pengusutan terhadap penyalahgunaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) oleh DPRD maupun kepala daerah. Bahkan Ryas Rasyid salah seorang penggagas otonomi daerah ikut mempertanyakan kejaksaan yang menangkapi anggota DPRD. Dalam dialog yang mengikutsertakan Mardiyo Ketua DPRD Jawa Tengah dan JE.Sahetapy seorang ilmuwan hukum itu, Ryas Rasyid mengatakan, jika APBD sudah disahkan dan ditetapkan maka anggota DPRD tidak dapat dipersalahkan akibat penggunaan dana yang tercantum dalam APBD. 

          Seandainya terjadi pengusutan maka bukan legislative saja yang diproses maka walikota atau bupati bahkan gubernurnya pun harus diproses. Sementara itu Mardiyo juga menyoal hal yang sama. Tidak tertutup kemungkinan bahwa dana yang diperoleh anggota dewan itu salah satunya untuk menghidupi konstituennya atau basis partai politiknya. 

          Maraknya kasus korupsi dikalangan anggota legislative dan eksekutif di daerah-daerah yang terungkap belakangan ini, tanpa disadari telah membelokkan maksud diselenggarakannya otonomi daerah. Celakanya sampai saat ini belum juga jelas bagaimana cara menuntaskan kasus korupsi itu secara efektif. Apalagi korupsi ini dilakukan tersamar dengan modus sebutan diantaranya uang dok, uang amplop, uang perjalanan dinas,uang pangkal,uang ketok dan lain sebagainya. 

          Berkaca atas dialog tersebut, maka keberadaan otonomi daerah perlu dipertanyakan. Sebab bila mengacu pada penyalahgunaan wewenang yang berdampak terjadinya ketidakadilan ditengah masyarakat luas sudah dapat dikategorikan korupsi. Malang Corruption Watch (MCW) dalam buku putihnya, Menyingkap Korupsi di Daerah, 2003, menyebutkan beberapa bentuk penyalahgunaan wewenang dalam pemerintahan daerah adalah pertama, mercenery abuse of power yaitu penyalahgunaan wewenang yang dilakukan oleh orang yang mempunyai suatu kewenangan tertentu yang bekerjasama dengan pihak lain dengan cara sogok-menyogok, suap, mengurangi standar spesifikasi atau volume dan penggelembungan dana (mark up) Penyalahgunaan wewenang tipe ini adalah biasanya non politis dan dilakukan oleh pejabat yang tidak terlalu tinggi kedudukannya.

          Kedua, Discretinery abuse of power, pada tipe ini penyalahgunaan wewenang yang dilakukan oleh pejabat yang mempunyai kewenangan istimewa dengan mengeluarkan kebijakan tertentu misalnya keputusan walikota/bupati atau berbentuk peraturan daerah/keputusan walikota/bupati yang biasanya kemudian mereka bekerjasama dengan kawan/kelompok (despotis) maupun dengan keluarganya (nepotis). 

          Ketiga, Idiological abuse of power, hal ini dilakukan oleh pejabat untuk mengejar tujuan dan kepentingan tertentu dari kelompok atau partainya.Bisa juga terjadi dukungan kelompok pada pihak tertentu untuk menduduki jabatan strategis dibirokrasi/lembaga eksekutif, dimana kelak mereka akan mendapatkan kompensasi dari tindakannya.

          Kemudian menjadi mudah dipahami mengapa dalam kasus pengungkapan korupsi DPRD begitu berbelit-belit dan nampak sulit diproses. Contohnya skandal anggaran Rp 2,1 M di DPRD kota Malang. Jika tidak ada dua orang anggota dewan yang bersuara, maka sampai saat inipun kasus ini akan dipeti es-kan. Walaupun beberapa LSM sudah bersuara lantang dengan menunjukkan bukti-bukti yang ada. 

          Kasus ini sempat terhenti. Ketika kejaksaan negeri (Kejari) Malang melakukan koordinasi dengan pemerintahan kota Malang dan informasi yang diterima bahwa Badan Pengawasan Kota Malang (Bawaskot) menganggap persoalan ini sudah selesai, sebab persyaratan yang diminta BPK sudah dipenuhi. Dan tanggal 17 Mei 2002, Walikota telah mengeluarkan surat balasan dari DPRD pada tanggal 27 April 2002 yang intinya menyetujui pertanggungjawaban dana Rp 2,1 M oleh anggota dewan dan menyatakan tidak ada yang dirugikan (MCW:2003)

          Agar pelaksanaan otonomi daerah benar-benar dimaksud sebagai upaya pemerataan kesejahteraan bagi rakyat didaerah-daerah, maka setidak-tidaknya diperlukan beberapa perangkat yang dapat menunjang. Pertama, adanya perundang-undangan yang secara tegas menyebutkan hal-hal yang termasuk didalam tindakpidana korupsi dalam lingkup pemerintahan daerah. Misalnya, perauturan yang berbunyi tuduhan kepada terbongkarnya maksud pihak-pihak yang akan merugikan negara,persengkongkolan pihak-pihak tertentu untuk memperkaya diri atau kelompok dan tindakan ceroboh yang mengakibatkan kerugian publik.

          Kedua, melembagakan partisipasi publik. Pemerintahan daerah membuat sistem semacam dewan perwakilan daerah (DPD) atau dewan ombudsmen otonomi daerah disetiap kota atau kabupaten yang melibatkan partisipasi publik. Misalnya kelompok LSM, kelompok akademisi, pers dan berbagai organisasi kemasyarakatan. Fungsi dari adanya lembaga ini sebatas untuk mengontrol dan memberikan opini pada jalannya pelaksanaan otonomi daerah. Memberikan masukan kepada legislative dan eksekutif hal-hal yang dipandang prioritas bagi kemaslahatan rakyat. Timbulnya gagasan adanya lembaga disamping legislative maupun eksekutif ini tidak perlu dikhawatirkan mengganggu jalannya pemerintahan. 

          Kini nasib rakyat akan benar-benar ditentukan oleh pelaksanaan otonomi daerah. Sebab, selama ini otonomi masih dirasakan hanya sebatas bagaimana pemerintah menaikkan pajak-pajak, membuat tata ruang dan wialayah, penggusuran terhadap kaki lima yang dipandang mengotori taman kota dan membuat pos baru dalam pemerintahan dan hal-hal yang belum substansial mebela hak-hak dan kepentingan rakyat.

Kesimpulan
          Otonomi daerah sebagaimana mestinya tidak boleh di lakukan kecurangan dalam pelaksanaannya di daerah, karena jika terus berlanjut yang ada malah daerah tersebut tidak akan bisa maju karena hak – hak yang di berikan pemerintah pusat, ludes di tangan para pejabat yang korup dan licik.

Daftar Pustaka
www.id.wikipedia.org
m.antikorupsi.com
Seputar Indonesia, RCTI/2/8
Waspada, 18 Agustus 2004